La entonces Comunidad Económica Europea se convirtió en Socio de Diálogo de ASEAN en 1977. Desde el primer momento se creó una narrativa que enfatizaba las similitudes entre ambas organizaciones, hasta el punto de decirse que compartían el ADN. Ciertamente las similitudes eran muchas: ambas eran asociaciones de potencias medias que querían: 1) Gestionar colectivamente las relaciones con las grandes potencias en su región; 2) Encapsular los conflictos entre sus miembros; 3) Garantizar la paz y estabilidad en sus respectivas regiones como primer paso para lograr el desarrollo económico.
Los dos principales hitos en sus relaciones durante las décadas siguientes fueron: 1) La creación de ASEM (Asia-Europe Meeting), un foro informal de diálogo euroasiático, cuyo primer impulso fue dado por la UE y ASEAN, que asumieron así un papel central en el diálogo entre los dos continentes; 2) La Declaración de Nüremberg de 2007, que propuso el establecimiento de una asociación reforzada entre la UE y ASEAN y estableció unos objetivos ambiciosos como eran, entre otros, la colaboración en foros multilaterales, la cooperación en la lucha contra las amenazas no-tradicionales a la seguridad (cibercrimen, narcotráfico, piratería…) y el lanzamiento de las negociaciones para la conclusión de un Tratado de Libre Comercio entre ambas regiones. Sobre esta base se elaboró un Plan de Acción para el período 2007-2012, que ha sido continuado por Planes de Acción posteriores. El actualmente vigente es el Plan de Acción UE-ASEAN (2018-2022).
Las promesas de la Declaración de Nüremberg de 2007 no llegaron a hacerse del todo realidad. Las negociaciones de un Tratado de Libre Comercio entre la UE y ASEAN fracasaron en 2009 debido en buena medida a la disparidad económica y regulatoria entre los EEMM de ASEAN. Por otra parte, los esfuerzos de la UE de adherirse a la Cumbre de Asia Oriental (EAS, por sus siglas en inglés) y a la Reunión Ampliada de Ministros de Defensa de ASEAN (ADMM+) fracasaron ante la falta de interés de ASEAN, e incluso su rechazo, a que hubiera participación europea en los mismos. La UE deseaba ingresar en esos foros, al constatar que estaban desplazando al Foro Regional ASEAN (ARF), en el que la UE sí que participaba, como foros privilegiados para la discusión de temas políticos y de seguridad en Asia-Pacífico.
La razón principal del rechazo de ASEAN a la incorporación de la UE a dichos foros fue su percepción de que Europa era un socio económico y comercial relevante, pero que políticamente era un enano y en términos de seguridad ni existía. Esta imagen negativa de Europa se vio acentuada por la crisis de 2008; mientras que la UE se enfangaba en la crisis de la deuda soberana, Asia logró una recuperación bastante rápida.
Apenas hubo pasado lo peor de la crisis, a comienzos de la segunda década del siglo XXI la UE hizo un nuevo esfuerzo por ingresar en el EAS y el ADMM+, a los que había identificado como los foros en los que había que estar si se quería jugar un papel estratégico en Asia-Pacífico. La estrategia de la UE se basó en dos ideas-fuerza:
1) Reafirmar su compromiso con ASEAN. En 2012 la UE se adhirió al Tratado de Amistad y Cooperación de ASEAN, condición sine qua non para ser miembro de EAS. Cuatro años después designó a un Embajador premanente ante la Secretaría General de ASEAN. Estas acciones fueron acompañadas del apoyo constante a la centralidad de ASEAN en la arquitectura regional de Asia-Pacífico.
2) Sabedora de que la diplomacia de ASEAN ha sido siempre una diplomacia de equilibrios y contrapesos con las grandes potencias extra-regionales y en un contexto en el que las tensiones entre China y EEUU empezaban a apuntar, presentarse como una alternativa que podía permitir a ASEAN un ajuste más fino en este juego de equilibrios.
Ocho años después podemos afirmar que esos esfuerzos no han tenido éxito.
En enero de 2019 tuvo lugar la 22ª Reunión Ministerial UE-ASEAN en Bruselas, en la que se esperaba que ambas organizaciones elevasen sus relaciones al nivel de partenariado estratégico. El descontento de Malasia e Indonesia con la Directiva europea sobre Energía Renovable (RED II) de 2018 y el impacto que tendría sobre el mercado mundial del aceite de palma, frustró la conclusión del partenariado estratégico. En la declaración conjunta se salvó la cara mediante una formulación tan ambigua como alambicada: “[la UE y ASEAN] acuerdan en principio elevar las relaciones UE-ASEAN a Partenariado Estratégico; se trabajará sobre los detalles y el calendario”. Dice mucho de la importancia que ASEAN da a sus relaciones con la UE que una disputa que afectaba a dos de los ocho EEMM de ASEAN y que tocaba a intereses importantes, pero no vitales, pudiera tomar como rehén a las relaciones entre ambas asociaciones e impedir la prevista elevación del nivel de partenariado.
A mayor abundamiento, merece la pena citar cómo quedó reflejado en la declaración conjunta el deseo europeo de adherirse a EAS y a ADMM+: “ASEAN da la bienvenida al interés de la UE en avanzar su compromiso con la región mediante todos los procesos liderados por ASEAN”. Adviértase que ASEAN ni tan siquiera se digna señalar expresamente cuáles son los procesos en los que da la bienvenida al interés europeo. Es en las dos frases siguientes de la declaración donde la UE se ve obligada a precisar “su ambición de adherirse a la Cumbre de Asia Oriental” y a la “solicitud del estatuto de observador de acuerdo con los procesos de ADMM+”.
Como causas de este fracaso de la UE en realzar su papel en ASEAN cabe mencionar las siguientes:
1) La UE tiene un problema de imagen en el Sudeste Asiático. No ha calado la idea de que es un actor global de peso y de que puede hacer aportaciones relevantes en política, seguridad y defensa. La imagen de la UE no se ha recuperado de la crisis de 2008. El Brexit, más los problemas con algunos de sus miembros como Hungría o Polonia, han agudizado esa mala imagen, dando incluso la impresión de que la UE se estaría deshaciendo.
La imagen general de la UE se ve perjudicada, además, por el resabio colonial. El resentimiento contra el antiguo colonizador, convertido en un resentimiento más difuso contra Occidente, sigue muy vivo en algunos países. En las últimas dos décadas ese rencor por el pasado colonial se ha visto agravado por el discurso sobre valores occidentales/valores asiáticos y por cuestiones de DDHH, en las que las sociedades de la región han tenido la impresión de que ya estaban otra vez los occidentales dándoles lecciones morales como en el pasado.
2) El problema de imagen se ve agravado por un problema de visibilidad. La UE es el segundo socio comercial de ASEAN, por detrás solamente de China, y es el primer inversor en la región. En el período 2014-2020 la UE aportó más de 170 millones de euros a la agenda de integración de ASEAN post-2015, así como más de 3.000 millones de euros para combatir la pobreza en los países menos desarrollados de la Asociación. La UE ha lanzado una serie de programas destinados a reforzar la integración y las capacidades de ASEAN: ARISE Plus (apoyo técnico a la integración económica de ASEAN), SHARE (integración regional en el ámbito de la enseñanza superior), E-READI (apoyo a la reducción de la pobreza mediante el crecimiento económico incluyente y sostenible), etc.
Sin embargo, todas estas iniciativas no calan más allá de un reducido grupo de expertos y de algunas organizaciones de la sociedad civil. Como ejemplo, cabe mencionar que en la reciente crisis del Covid-19 la videoconferencia a nivel ministerial entre UE y ASEAN del 20 de marzo para discutir sobre la lucha contra la pandemia y su impacto socio-económico apenas tuvo impacto mediático, al contrario de lo que sucedió con la Cumbre virtual ASEAN+3 del 14 de abril, que apareció en primera plana de todos los medios de la región.
3) No haber sabido mantener la complicidad estratégica con la que se creó el foro ASEM en 1996. El auge de China y la intromisión de discusiones geopolíticas de difícil solución han hecho que se pierda esa dirección coordinada del foro, que tenían la UE y ASEAN.
4) La pérdida de relevancia del Foro Regional de ASEAN, en el que sí que participa la UE, frente a EAS y ADMM+. Se trata de una cuestión que está fuera del alcance de la UE. La UE ha identificado correctamente el problema y ha emprendido las acciones lógicas: 1) Aumentar su implicación en el ARF, tanto para que siga siendo relevante como para mostrar que la UE es un socio fiable en asuntos políticos y de seguridad; 2) Pedir su ingreso en los dos foros que de alguna manera lo han arrumbado.
Comencé preguntándome si hay sitio para la UE en el Sudeste Asiático y mi respuesta es que sí que lo hay. La UE y ASEAN son socios que se necesitan y se complementan y en una situación geopolítica complicada como la actual cualquier socio adicional debería de ser bienvenido. El problema fundamental es uno de percepción: 1) La UE tiene que tener una diplomacia pública más activa que, sin negar los problemas internos que hay, muestre que la narrativa de una UE en proceso de desmantelamiento es falsa; 2) La UE tiene que saber poner en valor lo que hace en la región, que no sólo los expertos, sino las élites políticas y económicas, la sociedad civil, los medios de comunicación, se hagan conscientes de la importancia de estos programas y de su impacto.
La continuación a este artículo la dejo para el día en que hayamos logrado cambiar las percepciones en ASEAN.
Emilio de Miguel, embajador de España en Tailandia
